מדיניות אכיפת רישוי עסקים

מדיניות אכיפת רישוי עסקים

 

1. רקע

1. מועצה אזורית נחל שורק (להלן: "המועצה") רואה ברישוי עסקים כאחד מתחומי הליבה בעבודת המועצה. עסקים מוסדרים תורמים לצמיחה הכלכלית של המועצה, לרווחת התושבים, לקידום המסחר המקומי, ולהעמקת אמון הציבור בשלטון המקומי.
2. מנגד, הפעלת עסק טעון רישוי ללא רישיון מהווה עבירה על החוק, אשר בצידה סיכונים משמעותיים לשלום הציבור, לבריאותו, לביטחונו, לאיכות הסביבה ולתקינות הסדר הציבורי. בנוסף, היעדר רישוי עלול לפגוע בשוויון בין עסקים הפועלים כדין לבין אלו שלא. 
3. מטרת מדיניות זו היא לקבוע עקרונות וכללים ברורים, אחידים ומאוזנים שינחו את  המועצה ביישום מדיניות אכיפת רישוי עסקים אפקטיבית, תוך שמירה על עיקרון האכיפה השוויונית, ההוגנת והשקופה, חיזוק שלטון החוק, והפעלת שיקול דעת פרטני.
4. החוק מקנה למועצה כלים לפעולה נגד מי שמפעיל עסק טעון רישוי ללא הוצאת רישיון כדין, ובכלל זה כלים מנהליים, שיפוטיים ופליליים. מדיניות האכיפה מגדירה את הקווים המנחים ביחס להפעלת כלי האכיפה השונים. עם זאת יובהר, כי מדיניות זו אינה מהווה דין שאין לסטות ממנו, וכל מקרה ייבחן ביחס לנסיבותיו הפרטניות ומגבלות האכיפה של המועצה.  

 

1. מקור הסמכות

הבסיס החוקי למדיניות זו מצוי בהוראות חוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968 (להלן: "החוק"), תקנות רישוי עסקים, וצו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), שמטרתם להסדיר את פעילותם של עסקים טעוני רישוי, תוך שמירה על העקרונות הבאים:

1. איכות נאותה של הסביבה ומניעת מפגעים ומטרדים;
2. מניעת סכנות לשלום הציבור;
3. הבטחת בטיחות המשתמשים בעסק ובסביבתו;
4. מניעת מחלות בבעלי חיים ומניעת זיהום מקורות מים;
5. שמירה על בריאות הציבור ותנאי תברואה נאותים;
6. קיום דיני התכנון והבנייה;
7. קיום הדינים הנוגעים לכבאות והצלה;

 

1. עקרונות מדיניות האכיפה

1. אכיפה פלילית – ככלי אכיפה מרכזי

ככלל, המועצה תפעל להגשת כתבי אישום במקרים של הפרת החוק, כאשר לא מתקיימת הסדרה יזומה של בעל העסק. כלים מנהליים יופעלו רק כאשר קיים בכך צורך מובהק והם תואמים את חומרת הסיכון, מידת הדחיפות והאינטרס הציבורי.

2. שקיפות ואכיפה שוויונית ואחידה

המדיניות שואפת לייצר אחידות ושוויון בפני החוק, שקיפות והפחתת שיקול דעת בלתי מבוקר. עקרונות האכיפה ייושמו באופן עקבי בכל רחבי המועצה.

3. הפעלת שיקול דעת במקרים פרטניים

כאשר יש שיתוף פעולה מצד בעל העסק, קיים סיכוי ממשי להסדרה, והיקף ההפרות מצומצם יחסית – תתבצע בחינה פרטנית, תוך שקילת מכלול נסיבות הרלוונטיות.

4. תיעוד ובקרה

תהליכי האכיפה יתועדו באופן מסודר, לרבות תיעוד של פניות, פגישות, שימועים, והחלטות.

5. הקצאת תחומי אחריות

יישום המדיניות ייעשה בשיתוף פעולה בין מחלקת רישוי עסקים, הלשכה המשפטית, הנהלת המועצה והתביעה, כל גוף בתחומו.

6. התחשבות במשאביה המוגבלים של המועצה

תיעדוף האכיפה יתחשב, בין היתר, במגבלות המשאבים של המועצה.

 

1. סדרי עדיפויות באכיפה

לצורך תיעדוף יעיל של פעולות האכיפה בתחום רישוי עסקים, קובעת המועצה מדרג של שלוש רמות עיקריות של אכיפה: עדיפות גבוהה, בינונית ונמוכה, וזאת בהתאם לפרמטרים המפורטים להלן:

1. עדיפות גבוהה - יינקטו אמצעי אכיפה בעדיפות גבוהה כלפי העסקים הבאים:

1. עסקים הפועלים ללא רישיון או היתר מכל סוג, וללא כל הליך הסדרה מוכח או שיתוף פעולה מצד בעל העסק
2. עסקים בעלי פוטנציאל מסוכנות גבוה לשלום הציבור, לרבות:

• תחנות דלק, מתקני גז, אחסון חומרים מסוכנים או חומרי נפץ
• אולמות אירועים, פאבים, עסקים קולטי קהל
• עסקים בתחום המזון או התברואה

1. עסקים הגורמים למפגעים סביבתיים בפועל או בפוטנציה
2. עסקים שהפרו צווים קיימים (שיפוטיים או מנהליים)
3. עסקים שהוזהרו בעבר, זומנו לשימוע או הופעלו מולם אמצעים – והם אינם משתפים פעולה באופן ממשי להסדרה

2. עדיפות בינונית - אכיפה בעדיפות בינונית תתבצע כאשר:

1. קיים תהליך הסדרה בפועל, אך הוא מתנהל תוך חריגה מלוח זמני סביר או בחוסר עקביות
2. העסק מקיים חלק מהתנאים הנדרשים, אך טרם הוסדר במלואו
3. קיימות חריגות מהותיות מרישיון קיים
4. קיימת מניעה תכנונית זמנית – אך יש אינדיקציות לפתרון באופק

3. עדיפות נמוכה:

כל יתר העסקים החייבים ברישיון עסק לפי החוק, אשר אינם נכללים בהגדרת עדיפות גבוהה או בינונית.

אכיפה בעניינם תתבצע על פי תוכנית העבודה התקופתית, ובכפוף לזמינות המשאבים של המועצה. עם זאת יובהר, כי אין באמור כדי להעניק "חסינות" לאותם עסקים.

 

1. שיקולים נוספים בקביעת סדרי העדיפויות בכל רמת אכיפה

המועצה רואה לנכון להפעיל שיקול דעת מושכל ומובנה, בבחינת הפעלת אמצעי אכיפה מכוח חוק רישוי עסקים, המבוסס על קריטריונים ענייניים ואחידים, וזאת במטרה להבטיח אפקטיביות, שוויון, מידתיות והקצאה נכונה של משאבי האכיפה בקשר לכל אחת מרמות האכיפה לעיל. לשם כך, נקבעים בזה השיקולים המרכזיים אשר ינחו את המועצה בבחירת המקרים בהם תינתן קדימות בטיפול ובאכיפה:

1. מידת הסיכון הגלומה בעסק

מידת המסוכנות של העסק לשלום הציבור, בטיחותו, בריאותו, לאיכות הסביבה ולסדר הציבורי. ככל שהסיכון גבוה יותר – כך תגבר עדיפות האכיפה נגדו.

2. מורכבות הליך הרישוי

ככל שהליך הרישוי הנדרש לעסק פשוט יותר מבחינה רגולטורית, ויש אינדיקציה לחוסר שיתוף פעולה מצד בעל העסק – תינתן לכך עדיפות גבוהה באכיפה.

3. מאפיינים פרטניים של העסק

לרבות גודלו, אופיו, משך קיומו, מיקומו, מידת הנראות שלו לציבור, התנהלות בעל העסק, וכן פעולות יזומות שנקט לשם הסדרת הרישוי.

4. משך קיום העבירה

ככל שמדובר בהפרה מתמשכת לאורך זמן, תתגבר ההצדקה להפעיל אמצעי אכיפה חמורים.

5. נסיבות ביצוע העבירה

יובאו בחשבון הגורמים אשר הובילו לביצוע ההפרה, לרבות הבחנה בין עסק שהרישיון שלו פקע לאחרונה מטעמים טכניים, לבין עסק שפועל מזה זמן רב ללא כל הסדרה.

6. עברו ההפרתי של בעל העסק

תיבחן השאלה האם מדובר בהפרה ראשונה או בעבירה חוזרת, והאם קיימת דפוס פעולה פסול.

7. מספר ההפרות המיוחסות

קיומן של מספר עבירות או הפרות, בפרט מסוגים שונים, עשוי להצדיק הקדמת טיפול ואכיפה.

8. טיב ההפרה

הבחנה תיעשה בין עסק שפועל בלא כל רישיון, לבין עסק שיש בידו רישיון אך מפר תנאים בו – לרבות שינוי ייעוד, חריגי מבנה, שימוש במתקנים אסורים ועוד.

9. היקף הנזק שנגרם או עלול להיגרם

ובכלל זה השפעה ישירה או עקיפה על הציבור, הסביבה, השכונה, התנועה או גורמים נוספים, לרבות גרימת מטרדים, רעש, זיהום או פגיעה בתשתיות.

10. סיכויי הסדרה

תיבחן האפשרות להוביל להסדרה מהירה, מלאה ויעילה של הרישוי תוך שיתוף פעולה עם בעל העסק. יישקל היקף הפעולות שננקטו על ידי בעל העסק טרם ולאחר ביצוע ההפרה, לרבות מידת ציותו להוראות החוק ומידת ההיענות להנחיות המועצה.

11. התאמה למדיניות האכיפה הכוללת של המועצה

תינתן עדיפות לאכיפה עקבית והולמת ביחס למדיניות שנקבעה על ידי המועצה במקרים דומים בעבר, תוך שמירה על שוויון ואחידות.

12. הקצאת משאבים וסדרי עדיפות מערכתיים

במסגרת האכיפה יישקלו גם מגבלות תקציב ומשאבים ומשמעויות רוחב.

 

1. הכלים שעומדים לרשות רשויות האכיפה

למועצה מוקנים מגוון כלי אכיפה מינהליים, שיפוטיים ופליליים לשם מימוש הוראות החוק, באופן שיבטיח את קיומו של מערך אכיפה אפקטיבי, מידתי, שוויוני ויעיל. כלים אלו נועדו לאפשר תגובה הולמת לפי דרגת החומרה של ההפרה, מידת הסיכון הגלום בפעילות העסק, ורמת שיתוף הפעולה של בעל העסק עם המועצה.

השימוש בכל אחד מהכלים שלהלן ייעשה בהתאם לנסיבות המקרה, תוך הפעלת שיקול דעת פרטני וסבירות, ותוך התייעצות עם הלשכה המשפטית של המועצה או התביעה העירונית, ככל שנדרש.

1. צו הפסקה מינהלי (סעיף 20 לחוק)

צו המוצא בידי ראש המועצה האזורית, כאשר עסק פועל ללא רישיון או בניגוד לתנאיו, ובמיוחד כאשר מתקיים אחד משני תנאים:

1. מדובר בעסק חדש (שפועל פחות מ-18 חודשים);
2. מדובר בעסק שיש בפעולתו סכנה ממשית או חשש משמעותי לפגיעה בציבור.

הצו יינתן לאחר התייעצות עם תובע או יועץ משפטי, בהתאם לסעיף 20(ה) לחוק. ככל שהנסיבות מאפשרות זאת, תשקול המועצה לאפשר לבעל העסק להשמיע את עמדתו טרם הפעלת הצו.

2. צו שיפוטי ללא הגשת כתב אישום

לבית המשפט מוקנית סמכות להוציא צווים בהתאם לבקשת המועצה, גם ללא פתיחה בהליך פלילי:

1. צו למניעת פעולות (סעיף 22א) – ניתן על ידי בית המשפט כאשר בוצעו פעולות הכנה לפתיחת עסק טעון רישוי או להפעלתו, ללא רישיון, היתר זמני או היתר מזורז.
2. צו הפסקה שיפוטי (סעיף 22ב) – ניתן על ידי בית המשפט כאשר יש יסוד סביר להניח כי עסק טעון רישוי פועל ללא רישיון, היתר זמני או היתר מזורז, או בניגוד לתנאיהם או לתקנות לפי חוק רישוי עסקים.

3. צו שיפוטי בצמוד להליך פלילי

1. צו סגירה שיפוטי זמני (סעיף 17 לחוק)  – ניתן במקביל להליך פלילי, כאשר מוגש כתב אישום לפי סעיף 14, ובית המשפט שוכנע כי נדרש צו לסגירת העסק עד תום ההליך
2. צו סגירה במסגרת גזר הדין (סעיף 16 לחוק) – בית המשפט יבחן מתן צו סגירה לאחר הרשעה, אלא אם העסק חדל לפעול או קיבל רישיון כדין

4. הגשת כתב אישום (סעיפים 14, 14א, 18 ו-25 לחוק)

ניתן להגיש כתב אישום לפי חוק רישוי עסקים בגין עיסוק בעסק טעון רישוי ללא רישיון, מסירת מידע כוזב או הפרת צו מינהלי או שיפוטי, בהתאם להוראות החוק. סעיפי האישום הנפוצים כוללים:

1. עיסוק ללא רישיון – סעיף 14.
2. מסירת פרטים כוזבים – סעיף 14א.
3. אי קיום צו שיפוטי או מנהלי – סעיפים 18 ו-25.

5. כלים נלווים

1. ניהול רישום ומעקב פנימי אחר עסקים הפועלים בניגוד לדין – לרבות תיעוד הליכי פיקוח, התראות קודמות, שימועים, מכתבים, ומידת שיתוף הפעולה של בעל העסק עם ניסיונות להסדרה. מידע זה ישמש את המועצה בבחינת המשך הצעדים.
2. קיום פגישות יזומות עם בעל העסק, ביוזמת המועצה או לבקשתו, לשם הבהרת הדרישות והנחייתו להסדרה. פגישות אלו אינן מחליפות הליכים פורמליים, אך עשויות לתרום לקידום ההסדרה.
3. מסירת אזהרה בכתב לבעל העסק, הכוללת דרישה להסדרת פעילותו בהתאם לדין. ככלל, תישקל אזהרה במקרים שבהם אין סכנה מיידית לשלום הציבור, וקיים סיכוי ממשי להסדרה תוך זמן סביר.
4. ככל שמדובר בצעד העלול לפגוע בזכות יסוד של בעל העסק (כגון הוצאת צו סגירה ו/או הגשת כתב אישום), וככל שהנסיבות מאפשרות זאת, תשקול המועצה לקיים הליך שימוע במסגרתו יעלה בעל העסק את גרסתו, בעל פה או בכתב.

 

1. הערכה מחודשת

מדיניות זו תעודכן ותבחן מחדש מדי תקופה, בהתאם לשינויים משפטיים, רגולטוריים ומקצועיים, ולמידת התאמתה למאפייני השטח בפועל.